Vendre un terrain communal : valeur vénale et avis des Domaines

Trois règles se cumulent, et l'ordre compte

Vendre est souvent présenté comme la voie de sortie la plus simple pour une commune qui ne veut plus porter un équipement. Sur le plan juridique, c'est aussi la plus encadrée, et l'encadrement se déploie en trois temps qu'il faut prendre dans l'ordre.

D'abord, le bien doit pouvoir être vendu : s'il appartient au domaine public, il est inaliénable tant qu'il n'en est pas sorti, et l'en faire sortir suppose une désaffectation puis un déclassement. Vendre le terrain et choisir le mode d'exploitation du futur parc sont deux décisions distinctes : la seconde est traitée dans louer les emplacements ou les vendre. Ensuite, la procédure : délibération motivée et consultation des Domaines. Enfin, le prix : il ne peut pas être inférieur à la valeur vénale, sauf dans des conditions précises.

Première question : le bien peut-il être vendu ?

Un camping municipal exploité par la commune constitue un service public. Si le terrain y est affecté et a fait l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution de ce service, il relève du domaine public, et il est alors inaliénable tant qu'il n'a pas été désaffecté puis déclassé. S'il est simplement loué à un exploitant privé sans affectation à un service public communal, il peut relever du domaine privé et être cédé directement.

La qualification n'a rien d'évident, elle ne dépend pas de ce que la commune croit, et elle conditionne tout le reste. C'est la première question à poser, avant toute négociation. Elle fait l'objet d'une fiche distincte, consacrée à la sortie du domaine public.

Deuxième question : la procédure

Dans les communes de plus de 2 000 habitants, toute cession d'immeuble ou de droits réels immobiliers donne lieu à une délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'État, c'est-à-dire du service des Domaines. À défaut de réponse, cet avis est réputé donné au bout d'un mois : le silence de l'administration ne bloque pas l'opération.

L'avis des Domaines est un avis simple. Le texte dit que le conseil délibère « au vu de » l'avis, et non « conformément à ». La commune peut donc s'en écarter. Mais s'en écarter n'est pas libre pour autant, et deux illégalités bien distinctes doivent être séparées.

• Ne pas consulter, dans une commune de plus de 2 000 habitants, est un vice de procédure : la délibération est illégale par elle-même.
• Consulter puis s'écarter du prix est légal en soi, mais expose la délibération à l'annulation pour erreur manifeste d'appréciation si l'écart est important et non justifié. Le Conseil d'État a ainsi annulé une vente conclue à 533 571 € pour un bien que le service des Domaines évaluait entre 710 000 et 770 000 €.

En pratique, la précaution tient en une ligne : si le prix retenu s'écarte de l'estimation, la délibération doit dire pourquoi.

Troisième question : le prix

Une commune ne peut pas céder un élément de son patrimoine à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé pour un prix inférieur à sa valeur. Le principe est posé depuis 1997 par une décision de Section du Conseil d'État, publiée au recueil Lebon, et il n'a pas été infléchi depuis.

Deux conditions, et elles sont cumulatives. Un but d'intérêt général ne suffit pas s'il n'existe pas de contrepartie réelle. C'est l'erreur la plus fréquente : une commune qui vend à bas prix « pour créer de l'activité » sans rien exiger en retour ne satisfait qu'à la première.

Ce qui rend une contrepartie suffisante

Les faits de l'affaire de 1997 sont instructifs. La commune avait vendu environ trente-six ares pour un franc symbolique, contre l'engagement de créer cinq emplois en trois ans. Ce qui a rendu la contrepartie suffisante n'est pas la promesse d'emplois : c'est la clause de remboursement de la valeur estimée en cas de non-respect. Ce point est presque toujours omis, et c'est pourtant lui qui fait la différence entre un engagement et une intention.

Le Conseil d'État a précisé en 2015 que ces contreparties s'apprécient au regard de l'ensemble des intérêts publics dont la collectivité a la charge, et qu'elles peuvent consister en des dépenses évitées, par exemple lorsque la commune n'a pas à réaliser elle-même un équipement. Il a également étendu le raisonnement aux cessions consenties à une association, et transposé le principe à la location : un bien public ne peut pas davantage être loué sous sa valeur locative à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé, sauf motifs d'intérêt général et contreparties suffisantes.

Le principe vise « une personne poursuivant des fins d'intérêt privé », et non « une personne privée ». La distinction compte : une association, voire une autre personne publique agissant à des fins d'intérêt privé, y est soumise.

Ce qu'il faut écrire dans l'acte

Trois clauses reviennent dans les montages qui tiennent.

• Une clause de remboursement ou de résolution si l'acquéreur ne tient pas son engagement. C'est elle qui transforme une contrepartie annoncée en contrepartie juridique.
• Un encadrement du projet lui-même, si la commune tient à ce qu'il soit réalisé d'une certaine manière. Une fois le terrain vendu, c'est l'acquéreur qui décide du mode d'exploitation, et rien ne l'oblige à retenir celui que le conseil avait en tête. Cette précaution s'inscrit avant la signature, jamais après.
• Un calendrier, assorti d'une échéance à laquelle l'engagement se vérifie. Sans date, la clause de remboursement n'est jamais déclenchable.

Deux points qui ne se voient pas dans l'acte

Le personnel, si le camping était en régie

Si l'équipement est exploité en régie et que la commune le vend avec son activité, la question du transfert des contrats de travail se pose. Les agents d'un service public industriel et commercial sont, sauf exceptions, des agents de droit privé, et le code du travail organise le transfert de plein droit des contrats en cours en cas de transfert d'une entité économique autonome conservant son identité.

Nous signalons ce point sans l'affirmer comme une règle automatique : son application dépend d'une appréciation factuelle, et nous n'avons trouvé aucune jurisprudence portant spécifiquement sur la vente d'un camping municipal. C'est un point à faire expertiser, et à traiter avant la promesse plutôt qu'après.

Les occupants, dont les titres changent de nature

Les contrats de location d'emplacement en cours ne disparaissent pas avec la vente. Et si le terrain relevait du domaine public, les occupants étaient titulaires d'autorisations d'occupation temporaire, précaires et révocables, sans droit au maintien : après déclassement, leur situation bascule dans le droit privé, avec des conséquences très différentes. Le mécanisme inverse existe aussi, et le Conseil d'État l'a jugé : un bail commercial portant sur un bien du domaine privé se transforme en occupation domaniale si le bien est réaffecté.

Autrement dit, la domanialité ne conditionne pas seulement la possibilité de vendre : elle détermine ce que deviennent les personnes déjà installées. C'est le vrai risque opérationnel d'une cession, et il se traite en amont, par un inventaire des occupations et de leurs titres.