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L'objection que vous entendrez en séance
Quand une commune évoque un projet d'hébergement de loisirs, quelqu'un finit toujours par poser la question : qu'est-ce qui empêche les occupants de s'y installer à l'année ? La question est légitime, la crainte est fondée, et l'exemple de Cerbère montre à la fois qu'une commune peut faire cesser une telle situation et ce que cela lui coûte de l'avoir laissée s'installer. Ce cas figure parmi les quatre documentés dans les cinq voies ouvertes à une commune ; côté occupants, la question de l'occupation permanente est traitée dans vivre dans un parc à l'année.
Document public. Cour administrative d'appel de Toulouse, 3e chambre, 19 décembre 2023, n° 23TL01830, inédit au recueil Lebon. L'arrêt a été lu dans son texte intégral, diffusé en PDF par la cour elle-même. Le communiqué officiel de la juridiction complète sur le nombre d'appelants.
Une précision qui évite une erreur de citation : l'arrêt 23TL01830 ne concerne qu'une seule occupante, sur l'emplacement n° 16. Onze autres arrêts ont été rendus le même jour pour les autres appelants, et leurs numéros ne sont pas publiés. Le chiffre de douze occupants provient du communiqué de la cour, pas de cet arrêt. Le chiffre de quatorze, qui circule, vient de la presse et concerne la première instance.
Ce qui a été décidé
Le camping municipal de Cap Peyrefite, à Cerbère, a été créé en 1983 et compte cent cinquante emplacements depuis 1997. La commune l'exploite en régie, ce qui aura son importance.
Des occupants y avaient installé des résidences mobiles de loisirs sur des emplacements qu'ils occupaient de façon durable, avec des aménagements que la réglementation n'admet pas : auvents et terrasses fixés au sol, notamment. Une visite menée en novembre 2020 a relevé une cinquantaine de non-conformités de cet ordre. Ce chiffre est celui des constats, pas celui des personnes concernées par la suite judiciaire.
La commune a décidé de mettre fin à ces occupations et a saisi le juge administratif. Le tribunal administratif de Montpellier lui a donné raison le 29 juin 2023, en enjoignant aux occupants de libérer leur emplacement et de le remettre en état sous astreinte de 50 € par jour. Douze d'entre eux ont fait appel.
Ce qui a été oublié
Cette fiche s'écarte ici du gabarit : la commune n'a rien oublié au sens juridique, puisqu'elle l'emporte. Ce qui a été oublié l'a été bien plus tôt, et par personne en particulier. Une situation s'est installée, année après année, sans qu'aucun acte écrit ne vienne la cadrer ni la borner.
Les occupants s'en sont d'ailleurs prévalus. Ils soutenaient que leur présence prolongée, acceptée par la commune et assortie du paiement régulier de redevances, valait autorisation. C'est exactement le raisonnement que la cour écarte, dans le considérant qui fait l'intérêt de l'arrêt :
« L'existence de relations contractuelles en autorisant l'occupation privative ne peut se déduire de sa seule occupation effective, même si celle-ci a été tolérée par l'autorité gestionnaire et a donné lieu au versement de redevances domaniales. En conséquence, une convention d'occupation du domaine public ne peut être tacite et doit revêtir un caractère écrit. »
Deux étapes précèdent cette conclusion, et il faut les suivre parce qu'elles conditionnent tout.
La cour établit d'abord que le camping est une dépendance du domaine public : exploité en régie, il est affecté au service public du développement économique et touristique et dispose des aménagements indispensables à l'exécution de ses missions. Les occupants soutenaient que le juge judiciaire était compétent, s'agissant d'un service public industriel et commercial. Le moyen est écarté.
Elle applique ensuite l'article L.2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : nul ne peut occuper une dépendance du domaine public sans disposer d'un titre. C'est de là que découle l'exigence d'un écrit.
À titre surabondant, la cour relève qu'une autorisation domaniale étant précaire et révocable, le maire aurait de toute façon pu ne pas la renouveler, les conditions d'occupation méconnaissant les articles R.111-41 et R.111-43 du code de l'urbanisme sur les résidences mobiles de loisirs et leurs annexes.
Ce que ça a coûté
La commune a gagné. L'arrêt du 19 décembre 2023 confirme le jugement de première instance et rejette la requête de l'appelante. Selon le communiqué de la cour, les douze occupants ayant fait appel ont vu leur expulsion confirmée le même jour.
Le coût n'est donc pas financier, il est temporel et politique. Entre les constats de novembre 2020 et l'arrêt d'appel de décembre 2023, plus de trois ans se sont écoulés. Il a fallu une procédure de première instance, une procédure d'appel, une astreinte, et affronter localement une situation dans laquelle des personnes s'étaient installées de bonne foi, parce que rien ne le leur avait interdit par écrit.
Écrire. Toute autorisation d'occupation d'une dépendance du domaine public se formalise par un acte écrit. Sans écrit, il n'y a pas de convention, quelle que soit l'ancienneté de la situation.
Dater et borner. Une autorisation domaniale est précaire et révocable. Un titre à durée déterminée, non reconduit tacitement, permet de ne pas renouveler sans avoir à défaire quoi que ce soit.
Ne pas laisser le temps travailler. La tolérance ne crée aucun droit, mais elle crée une situation de fait, des attentes et un conflit local. Ce que le droit règle en trois ans de procédure, un courrier de non-renouvellement règle en un mois.
Ce qu'une commune en retient
Pour un projet à venir, la protection est simple et elle se pose au moment de rédiger : un règlement intérieur opposable, des titres d'occupation écrits et datés, et une durée qui ne se reconduit pas d'elle-même. Rien de tout cela ne coûte cher, et l'ensemble évite précisément le scénario qui inquiète les élus.
Pour un équipement existant où la situation est déjà installée, l'arrêt indique que la voie existe et qu'elle aboutit, à condition d'établir d'abord la qualification domaniale du terrain. C'est cette qualification qui détermine le juge compétent et le fondement à invoquer : sans elle, la procédure part sur le mauvais terrain.
Enfin, un mot sur ce que ce cas ne règle pas. La frontière entre l'hébergement de loisirs et la résidence principale reste mouvante dans les faits, et l'insécurité est réelle : une question écrite posée au Sénat en octobre 2025 sur la requalification des hébergements occupés plus de huit mois par an est restée sans réponse ministérielle. Nous préférons l'écrire que de laisser croire à un cadre plus stable qu'il ne l'est.
Note de méthode : l'arrêt a été lu dans son texte intégral et non dans un résumé. Le nombre d'occupants concernés par l'ensemble des appels provient du communiqué de la cour ; l'arrêt cité ne statue que sur une personne. Le chiffre de quatorze mobil-homes qui circule dans la presse se rapporte à la première instance et n'a pas été vérifié sur le jugement du tribunal administratif de Montpellier, que nous n'avons pas consulté.
Réserves : les numéros des onze arrêts rendus le même jour pour les autres appelants ne sont pas publiés. Nous n'avons identifié aucun pourvoi devant le Conseil d'État, ce qui ne prouve pas qu'il n'y en ait pas eu. Enfin, cet arrêt ne tranche pas la question générale de la requalification d'un hébergement de loisirs en résidence principale : il statue sur une occupation sans titre écrit du domaine public, ce qui est autre chose.
Sources
- L'arrêt, en texte intégral : CAA Toulouse, 3e chambre, 19 décembre 2023, n° 23TL01830
- Le communiqué de la cour : cour administrative d'appel de Toulouse, décembre 2023
- L'occupation sans titre : CG3P, article L.2122-1
- La consistance du domaine public : CG3P, article L.2111-1
- L'insécurité qui demeure : question écrite au Sénat du 9 octobre 2025, restée sans réponse
Foire aux questions
Une occupation tolérée pendant des années crée-t-elle un droit ?
Non, s'agissant du domaine public.
La cour administrative d'appel de Toulouse l'a rappelé dans son arrêt du 19 décembre 2023 : l'existence de relations contractuelles autorisant une occupation privative ne peut pas se déduire de la seule occupation effective, même tolérée par le gestionnaire et même assortie du versement de redevances domaniales.
Une convention d'occupation du domaine public ne peut pas être tacite et doit revêtir un caractère écrit. L'ancienneté d'une situation ne la régularise donc pas, et le paiement d'une redevance ne vaut pas titre.
Comment une commune prévient-elle l'installation à l'année sur son équipement ?
Par trois dispositions à prendre au moment de la création, et non après. Formaliser chaque autorisation d'occupation par un acte écrit, puisque sans écrit il n'existe pas de titre.
Fixer une durée déterminée, sans reconduction tacite, une autorisation domaniale étant par nature précaire et révocable : il suffit alors de ne pas renouveler.
Et adopter un règlement intérieur opposable, notifié aux occupants, qui encadre les aménagements admis. Les articles R.111-41 et R.111-43 du code de l'urbanisme limitent notamment les annexes accolées aux résidences mobiles de loisirs, qui doivent rester démontables et n'être tenues au sol par aucun scellement.
Le juge administratif est-il compétent pour un litige sur un camping municipal ?
Cela dépend de la qualification du terrain...
À Cerbère, les occupants soutenaient que le juge judiciaire était compétent au motif que le camping constituait un service public industriel et commercial.
La cour a écarté ce moyen après avoir établi que le camping, exploité en régie, était affecté au service public du développement économique et touristique et disposait des aménagements indispensables à ses missions : il constituait donc une dépendance du domaine public, et le litige relevait du juge administratif. Cette qualification est le préalable de toute action : elle détermine le juge compétent et le fondement invocable.