Ondres : la délégation de camping fort coûteuse

Mon PRL, acteur privé du secteur des parcs résidentiels de loisirs. Nous avons un intérêt à ce que ces projets aboutissent, c'est précisément pourquoi tout ce qui est affirmé ici est référencé et vérifiable sur des sources publiques. Ce document ne constitue pas un conseil juridique. 

Un cas d'école entièrement public

La plupart des délégations de camping municipal se négocient sans repère. Aucune statistique nationale ne dit ce qu'une commune devrait percevoir, aucun barème n'existe, et le maire d'une commune de trois mille habitants négocie seul face à un opérateur qui, lui, connaît le marché.

Le rapport que la chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine a consacré au camping municipal d'Ondres, dans les Landes, est ce qui s'en rapproche le plus. Il examine vingt-cinq ans d'exécution d'un contrat signé en 1998, et il éclaire directement les six clauses qui décident de tout dans une concession, il chiffre, il compare avec neuf autres délégations, et il est téléchargeable par n'importe qui.

Ce qui a été décidé

En 1998, la commune confie l'exploitation de son camping municipal à une société familiale, la SARL Dauga Frères, par un contrat de concession de vingt-cinq ans. Le camping deviendra le Blue Océan.

La redevance est construite en deux parts : une part fixe de 12 196 € et une part variable assise sur le chiffre d'affaires, selon un barème par tranches. Le barème est dégressif : plus le camping réalise de chiffre d'affaires, plus le pourcentage prélevé sur la tranche supérieure est faible, jusqu'à 1 % au-delà de 609 796 €. Une clause d'indexation annuelle est prévue, adossée à un indice de la construction. Et une clause d'exclusivité interdit au concessionnaire de s'intéresser, directement ou indirectement, à l'exploitation d'un camping ou d'une activité de même nature dans un rayon de quinze kilomètres.

Sur le papier, le contrat est complet. Il protège la commune sur les trois points qui comptent : le niveau de la redevance, son maintien dans le temps, et la concurrence. Chacun de ces trois points a cédé.

Ce qui a été oublié

L'indice d'indexation a disparu, et personne n'a signé d'avenant

L'indice retenu en 1998 a été supprimé en juillet 2004. La clause d'indexation devenait inapplicable : il fallait un avenant pour lui substituer un autre indice. Aucun avenant n'a été conclu. La part fixe est restée à son niveau de 2004, puis, en 2018, elle est revenue à son montant initial de 1998 sans que la chambre ait pu obtenir d'explication.

Un détail du rapport mérite d'être lu deux fois par quiconque s'apprête à signer une délégation. Le délégataire précise s'être acquitté chaque année du titre de recettes émis par la commune, qui en calculait elle-même le montant. La défaillance n'était pas du côté de l'entreprise.

Les biens de retour n'ont jamais été inventoriés

Le contrat de 1998 ne distingue pas les biens qui doivent revenir gratuitement à la commune en fin de contrat de ceux qui restent la propriété de l'exploitant. Ni l'une ni l'autre des parties n'a établi la liste des biens nécessaires à l'exécution du service public.

Le problème était identifié depuis longtemps. Dès 2014, un avocat mandaté par la commune écrivait qu'il ne lui semblait pas que les parties aient inventorié précisément les biens en question, ce qui risquait de poser une difficulté pour leur évaluation. Deux tentatives d'inventaire physique contradictoire, en janvier puis en novembre 2022, n'ont pas abouti. Le litige portait surtout sur les habitations légères de loisirs, qui constituaient la grande majorité des hébergements du camping.

La commune a vendu au délégataire le terrain de son futur concurrent

C'est le point le plus contre-intuitif du dossier, et celui qu'il ne faut pas raconter de travers. Le parc résidentiel de loisirs privé qui s'est installé à côté du camping municipal n'est pas une initiative que le délégataire aurait prise dans le dos de la commune : c'est la commune qui lui a vendu la parcelle, par délibération du 18 juillet 2014, pour qu'il y réalise une centaine de chalets.

La chambre juge l'opération contraire aux stipulations du contrat, la clause d'exclusivité visant toute activité de même nature et un parc résidentiel de loisirs entrant dans cette catégorie au regard du code du tourisme. Elle relève dans le même temps que l'opération a été réalisée d'un commun accord entre les parties. Et elle souligne qu'à l'échéance de la délégation, les deux structures se retrouveraient en concurrence.

Ce que ça a coûté

Données du rapport d'observations définitives, exercices clos au 31 mars. L'exercice dit « 2022 » est clos le 31 mars 2022.

Le mécanisme de la dégressivité mérite d'être compris, parce qu'il se reproduit ailleurs. Entre 2018 et 2022, le chiffre d'affaires du camping a plus que doublé, passant de 1,45 à 3,36 millions d'euros. La redevance totale, elle, n'a progressé que de 65 %, de 29 393 à 48 465 €. En proportion, la commune a donc encaissé moins à mesure que son camping réussissait mieux. Les seuils fixés en 1998 se sont révélés très inférieurs au chiffre d'affaires réalisé par la suite, et l'essentiel de la redevance s'est calculé sur la dernière tranche, au pourcentage le plus faible.

La sortie a été plus difficile que l'entrée

La commune a délibéré deux fois pour résilier la délégation, le 7 octobre 2021 puis le 7 juillet 2022. Seule la seconde a été portée devant le juge : son exécution a été suspendue par ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Pau du 20 décembre 2022, au motif qu'il existait un doute sérieux sur l'existence d'un motif d'intérêt général justifiant la résiliation. Le pourvoi en cassation de la commune n'a pas été admis. Au fond, le tribunal a ordonné le 7 février 2025 la reprise des relations contractuelles jusqu'au terme du contrat.

La chambre relève par ailleurs qu'à la première résiliation, la commune n'avait entrepris aucune démarche permettant de déterminer comment le camping serait géré après elle.

La délégation est finalement allée à son échéance, le 31 octobre 2025. Depuis le 1er novembre 2025, la commune exploite le camping en régie directe, sous un nouveau nom, et une réhabilitation a été engagée. Le cas est donc complet de bout en bout : une délégation déséquilibrée, une tentative de sortie anticipée qui échoue, et un retour en régie au terme.

Ce qu'une commune en retient

• Une clause d'indexation qui renvoie à un indice précis doit prévoir sa disparition. Les indices sont supprimés régulièrement. Un contrat de vingt-cinq ans qui n'anticipe pas ce cas se retrouve figé sans que personne ne l'ait décidé.
• Un barème dégressif transfère au délégataire le bénéfice de la croissance. Ce n'est pas illégitime en soi, mais c'est un choix, et il doit être fait en connaissance de cause. L'échantillon publié par la chambre montre que des barèmes progressifs existent.
• L'inventaire des biens de retour s'établit au début, jamais à la fin. Vingt ans plus tard, plus personne ne sait qui a payé quoi, et l'inventaire contradictoire échoue.
• Une clause d'exclusivité ne survit pas à une délibération qui la contredit. Vendre un terrain voisin au délégataire revient à défaire soi-même sa propre protection.
• Résilier une délégation pour motif d'intérêt général suppose un motif réel, et un plan pour la suite. Le juge vérifie les deux.

Une dernière remarque, qui déborde ce cas. Le rapport était réputé difficile à obtenir, le site des juridictions financières refusant la lecture automatisée. Il est en réalité publié par la commune elle-même, en annexe de la délibération qui en prend acte. C'est presque toujours le cas, et c'est la façon la plus simple de retrouver un rapport de chambre régionale des comptes concernant une commune donnée.