Notre camping municipal coûte plus qu'il ne rapporte

La première question n'est pas de savoir combien il coûte

Un camping municipal déficitaire arrive rarement en conseil sous la forme d'une question ouverte. Il arrive sous la forme d'une ligne budgétaire que quelqu'un a fini par regarder de près, et d'un débat qui se referme aussitôt sur deux options : on garde ou on ferme.

Il y en a cinq. Et avant de les ouvrir, une qualification juridique commande tout le reste, parce qu'elle décide si votre commune a seulement le droit de combler le déficit dont elle est en train de discuter.

Cette page suit l'ordre dans lequel les questions se posent réellement : qualifier le service, sortir trois chiffres du budget, comparer les cinq voies, mesurer ce qu'une délégation rapporte à partir des seuls repères publics existants, puis identifier ce qui est irréversible. Les erreurs qu'elle documente sont toutes tirées de décisions de justice et de rapports de chambres régionales des comptes accessibles en ligne. Vous pouvez les télécharger, les citer en séance, et les faire vérifier par qui vous voudrez.

Service administratif ou industriel et commercial : la qualification décide de tout

Le service public de camping communal peut relever de deux régimes, et beaucoup de communes ignorent lequel s'applique chez elles. Interrogé sur ce point, le ministère a répondu que « dans la grande majorité des cas, le service public de camping municipal constitue un service à caractère administratif », tout en rappelant qu'il bascule en service public industriel et commercial lorsque les modalités particulières de sa gestion impliquent que la commune a entendu lui donner ce caractère. La Cour de cassation avait fixé ce critère dans un arrêt du 31 mars 2010 (rép. min. n° 29040, JO AN du 7 juillet 2020 ; Cass. 1re civ., 31 mars 2010, n° 09-12821).

La qualification s'apprécie au faisceau d'indices : l'objet du service, l'origine de ses ressources, ses modalités de fonctionnement. Un camping exploité en régie, financé par les redevances des campeurs, dans des conditions comparables à celles d'une entreprise privée, relève du régime industriel et commercial. Une aire naturelle quasi gratuite intégrée au budget général penche vers le régime administratif. Personne ne peut trancher à votre place depuis l'extérieur, et c'est la première question à poser à votre comptable public.

Sources : CGCT, articles L.1412-1, L.2221-11, L.2224-1 et L.2224-2, dans leur rédaction en vigueur au 5 septembre 2026. Qualification du service : réponse ministérielle n° 29040 du 7 juillet 2020.

Si votre camping est un service industriel et commercial

Il se tient alors en budget annexe, il doit être équilibré par ses seules recettes, et l'article L.2224-2 interdit à la commune de prendre ces dépenses en charge dans son budget propre. Le conseil municipal ne peut y déroger que dans trois hypothèses : des contraintes particulières de fonctionnement imposées par les exigences du service public ; des investissements qui, vu leur importance et le nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ; ou une hausse excessive des tarifs qui résulterait de la suppression de toute prise en charge après la période de réglementation des prix.

Ces dérogations ne s'exercent pas par un simple vote de crédits. Elles supposent une délibération motivée, à peine de nullité, qui fixe les règles de calcul et les modalités de versement. Et le texte ferme la porte à ce que beaucoup de communes pratiquent pourtant : la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement reste interdite dans tous les cas.

Les trois chiffres à sortir avant d'ouvrir le débat

• Le résultat du budget annexe hors subvention d'équilibre. C'est le seul chiffre qui dit ce que le service coûte réellement. Une subvention reconduite d'année en année masque exactement ce qu'on cherche à mesurer.
• La valeur nette comptable des équipements. Elle détermine ce que la commune apporte dans un montage, et ce qu'elle perd dans une vente.
• Le montant des mises aux normes à venir. Accessibilité, assainissement, réseau électrique, sécurité incendie : c'est presque toujours ce chiffre-là qui déclenche la réflexion, et presque jamais celui qui est présenté en séance.

Tant que ces trois montants ne sont pas posés, aucune des cinq options ci-dessous ne se compare aux autres. Le débat porte alors sur des impressions, et il se tranche sur des convictions.

Cinq voies, pas deux

Garder ou fermer : le débat en séance se réduit presque toujours à cette alternative, et elle est fausse. Entre les deux, il existe trois montages qui laissent le sol à la commune et lui apportent l'investissement d'un tiers. Le tableau ci-dessous les compare sur les trois questions qui décident : ce que la commune conserve, ce qu'elle encaisse, et ce qu'elle doit vérifier avant d'aller plus loin.

Tableau établi au 5 septembre 2026. Fondements : CGCT art. L.1412-1 et suivants (régie), code de la commande publique art. L.1121-1 et L.3114-7 (concession), CGCT art. L.1311-2 et L.1311-3 (bail emphytéotique administratif), CGCT art. L.2241-1 (cession), code du tourisme art. D.333-4 (régime hôtelier).

Le bail emphytéotique n'est plus la voie de contournement qu'il a été

Le bail emphytéotique administratif garde un intérêt réel : il confère au preneur un droit réel immobilier, hypothécable pour garantir les emprunts finançant les ouvrages, donc finançable par une banque, tout en laissant la propriété du sol à la commune. Sa durée est supérieure à dix-huit ans et au plus égale à quatre-vingt-dix-neuf ans, par renvoi à l'article L.451-1 du code rural. Un bail de dix-huit ans tout juste n'est pas un bail emphytéotique, et la formule « de 18 à 99 ans » qu'on lit souvent est inexacte sur sa borne basse.

Mais la loi du 24 août 2021 a fermé ce que beaucoup de communes en attendaient. L'article L.1311-2 dispose désormais qu'un tel bail ne peut pas avoir pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures, la prestation de services ou la gestion d'une mission de service public, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, pour le compte ou pour les besoins d'un acheteur ou d'une autorité concédante soumis au code de la commande publique.

Traduit en langage de projet : si votre commune veut qu'un opérateur construise l'équipement et l'exploite pour son compte, l'opération présente selon toute vraisemblance les caractères d'un marché ou d'une concession, et le bail emphytéotique n'est pas le bon véhicule. La question « bail ou concession » se pose au tout début, pas au moment de rédiger l'acte.

Ce qu'une délégation rapporte vraiment, et les seuls repères publics disponibles

Aucune statistique nationale ne publie ce qu'une commune perçoit d'un délégataire de camping. Il n'existe pas de barème, pas de moyenne de marché, rien qui permette à un maire de savoir si la redevance qu'on lui propose est correcte. C'est un angle mort complet, et il coûte cher aux petites communes qui négocient seules face à un opérateur qui, lui, connaît le marché.

Les rapports des chambres régionales des comptes sont aujourd'hui la seule source ouverte qui donne des montants réels, parc par parc. Celui que la chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine a consacré à la délégation du camping municipal d'Ondres, dans les Landes, contient un échantillon de neuf délégations comparées. À notre connaissance, c'est le seul repère de marché accessible publiquement en France sur cette question.

Échantillon publié par la chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine dans son rapport sur la délégation de service public du camping municipal d'Ondres, notifié le 5 février 2024. Les campings sont anonymisés dans le rapport, à l'exception d'Ondres et de Seignosse ; le département est celui indiqué par la chambre.

Sur l'exercice clos au 31 mars 2022, le délégataire d'Ondres a réalisé 3,36 millions d'euros de chiffre d'affaires et versé 48 465 € de redevance à la commune, soit 1,44 % du chiffre d'affaires. Quatre ans plus tôt, le même rapport donnait 2,02 %. La redevance a donc baissé en proportion à mesure que le chiffre d'affaires doublait, parce que le barème était dégressif et que les seuils fixés en 1998 se sont révélés très inférieurs à ce que le camping allait réaliser. L'essentiel de la redevance se calculait sur la dernière tranche, au pourcentage le plus faible.

La chambre publie aussi une seconde lecture, plus parlante en séance parce qu'elle neutralise la taille de l'établissement : la redevance rapportée à l'emplacement et à l'année. Ondres ressort à 202 € par emplacement, contre 1 009 € à Seignosse et jusqu'à 1 061 € pour le camping le mieux-disant de l'échantillon.

La décision irréversible : garder le sol ou le vendre

Si votre commune envisage de faire évoluer son terrain vers un parc résidentiel de loisirs, un arbitrage se présente très tôt, et il engage plus que tous les autres. Un parc peut s'exploiter selon deux modèles, et le second ne se rattrape pas. Cet arbitrage a sa page : louer les emplacements ou les vendre.

Le régime hôtelier, défini à l'article D.333-4 du code du tourisme, suppose qu'une seule personne physique ou morale ait la propriété ou la jouissance du terrain, et qu'une seule personne en assure l'exploitation. Les emplacements sont loués, à une clientèle qui n'y élit pas domicile, pour une durée pouvant excéder le mois. C'est le seul modèle compatible avec le maintien de la maîtrise foncière communale.

La cession d'emplacements, ou leur location pour une durée supérieure à un an, est l'autre voie. Elle apparaît non pas dans le code du tourisme mais dans le code de l'urbanisme, aux articles R.111-42 et R.443-1. La commune, ou l'opérateur, encaisse une fois et perd la maîtrise du sol au fil des ventes.

Trois conséquences juridiques suivent ce choix, et elles sont fermes.

• Le classement par étoiles devient impossible. L'article L.333-1 du code du tourisme ne prévoit de procédure de classement que pour les parcs exploités sous régime hôtelier, et l'article D.333-5, issu du décret du 10 avril 2019, précise que les parcs classés sont exclusivement exploités sous ce régime et consacrés « pour la totalité des parcelles » à la location. La cession d'une seule parcelle entraîne l'abrogation de la décision de classement.
• Un parc mixte ne peut pas être classé non plus, même pour sa seule partie hôtelière. Le ministère l'a confirmé en réponse à une question écrite, en mars 2025, en expliquant que le décret de 2019 visait les conflits fréquents entre propriétaires privés et exploitant dans les structures mixtes.
• Les résidences mobiles de loisirs y sont exclues. L'article R.111-42 du code de l'urbanisme énumère limitativement les lieux où une résidence mobile peut être installée, et en écarte les parcs créés après le 1er octobre 2007 qui sont exploités par cession d'emplacements ou par location d'emplacements de plus d'un an. Sur un parc récent vendu à la parcelle, seules des habitations légères de loisirs sont admises.

Une recette immédiate contre un revenu récurrent et une maîtrise conservée : c'est un arbitrage de politique publique, pas une question technique, et il se prend en connaissance de ces trois conséquences. Une parcelle vendue ne revient pas.

Trois décisions qui ont coûté cher, et elles sont toutes publiques

Les trois cas ci-dessous ont un point commun : aucune des communes concernées n'a agi de mauvaise foi, et chacune a été rattrapée par une formalité qu'elle avait jugée secondaire. Ils se lisent dans cet ordre : ce qui a été décidé, ce qui a été oublié, ce que ça a coûté.

Références complètes de chaque décision dans les paragraphes ci-dessous et dans le bloc Sources.

Saint-Félicien : le classement dans le domaine public ne suffit pas à reprendre le terrain

La commune avait désaffecté puis déclassé son camping en 2019, conclu un bail commercial de neuf ans avec un exploitant, puis changé de position et réaffecté les biens au service public de camping municipal. Elle a ensuite demandé l'expulsion de l'exploitant en référé.

Le Conseil d'État lui a donné raison sur le principe et tort sur le résultat. Il juge qu'un bien déjà doté des aménagements indispensables et affecté à un service public entre bien dans le domaine public, même si un droit d'occupation contractuel a été conféré à un tiers, et que le contrat perd alors son caractère de bail commercial pour celles de ses clauses incompatibles avec la domanialité publique. Mais il ajoute que ce contrat valait titre d'occupation tant que la commune n'y avait pas mis fin. Faute d'une décision mettant fin à l'autorisation d'occupation postérieurement au classement, la demande d'expulsion se heurtait à une contestation sérieuse. Elle a été rejetée, et la commune a été condamnée à 3 000 € de frais (CE, 8e et 3e chambres réunies, 21 décembre 2022, n° 464505, publié au recueil Lebon).

La décision réserve, sans se prononcer dessus, la possibilité pour l'occupant de demander devant le juge administratif l'indemnisation de son préjudice. Nous ne savons pas si cette action a été engagée : le point n'est pas tranché par l'arrêt et nous ne l'affirmons pas.

Ondres : une redevance figée depuis 2004, et un concurrent vendu par la commune elle-même

Le contrat de 1998 prévoyait une réévaluation annuelle de la redevance sur un indice qui a été supprimé en juillet 2004. Il fallait un avenant. Aucun n'a été conclu. La part fixe est restée figée, puis, en 2018, elle est revenue à son niveau initial de 1998 sans que la chambre ait pu obtenir d'explication. Indexée, elle aurait dû atteindre 22 718,82 € en 2022 ; elle en valait 12 196. La chambre estime le manque à gagner à environ 43 000 € sur la période 2018-2023.

Un détail du rapport mérite d'être lu par tout élu qui signe une délégation : le délégataire précise s'être acquitté chaque année du titre de recettes émis par la commune, qui en calculait elle-même le montant. La carence était du côté de la collectivité.

Le contrat comportait par ailleurs une clause interdisant au délégataire de s'intéresser à l'exploitation d'un camping ou d'une activité de même nature dans un rayon de quinze kilomètres. En 2014, par délibération, la commune lui a elle-même cédé la parcelle voisine pour qu'il y développe un parc résidentiel de loisirs privé d'une centaine de chalets. La chambre juge l'opération contraire au contrat, tout en relevant qu'elle a été réalisée d'un commun accord, et souligne qu'à l'échéance de la délégation les deux structures se retrouveraient en concurrence.

La suite est instructive sur un autre plan. En 2021 puis en 2022, la commune a délibéré pour résilier la délégation. La seconde résiliation a été suspendue par le juge des référés du tribunal administratif de Pau le 20 décembre 2022, le pourvoi de la commune n'ayant pas été admis par le Conseil d'État ; au fond, le tribunal a ordonné la reprise des relations contractuelles jusqu'au terme du contrat. La délégation est finalement allée à son échéance, le 31 octobre 2025, et la commune exploite depuis lors le camping en régie directe.

Cerbère : une tolérance ancienne ne vaut pas titre d'occupation

Le camping municipal de Cap Peyrefite, exploité en régie, accueillait de longue date des occupants installés à l'année sur ses emplacements, avec des résidences mobiles et des aménagements que le règlement n'admettait pas. La commune a voulu mettre fin à cette situation.

La cour administrative d'appel de Toulouse a confirmé le jugement du tribunal administratif de Montpellier enjoignant à l'occupante de libérer son emplacement et de le remettre en état, sous astreinte de 50 € par jour. Elle retient d'abord que le camping, affecté au service public du développement économique et touristique et doté des aménagements indispensables, constitue une dépendance du domaine public. Elle rappelle ensuite la règle qui décide de l'affaire : une convention d'occupation du domaine public ne peut pas être tacite et doit revêtir un caractère écrit. Ni la tolérance de la commune, ni le paiement régulier de redevances domaniales ne valent titre (CAA Toulouse, 3e chambre, 19 décembre 2023, n° 23TL01830). Selon le communiqué de la cour, douze occupants du même camping ayant fait appel ont vu leur expulsion confirmée le même jour.

La commune a donc gagné. Mais elle a mis plusieurs années à défaire une situation qu'une convention écrite, ou un refus de renouvellement en temps utile, aurait évitée. C'est le cas type de l'objection numéro un en séance, et la réponse à y apporter tient en une phrase : écrire les autorisations, les dater, et les renouveler expressément.

Le calendrier réel, en mois

Un maire raisonne en mandat. Un projet de ce type se compte en mois, et l'essentiel du temps ne se passe pas là où on l'attend : le permis d'aménager n'est presque jamais l'étape longue. C'est le document d'urbanisme qui l'est. Le détail de la chaîne, étape par étape, est dans le calendrier réel d'un projet communal.

Délais d'instruction : code de l'urbanisme, art. R.423-23 et suivants. Examen au cas par cas : art. R.122-3-1 du code de l'environnement. Les durées d'évolution du PLU sont des planchers obtenus en additionnant les seuls délais légaux incompressibles, dans l'hypothèse où toutes les étapes s'enchaînent sans retard. Aucun texte ne fixe de durée totale et aucune source publique ne publie de durée moyenne observée : comptez plus large, et confirmez avec votre service instructeur. Les majorations d'un et de deux mois ne se cumulent pas.

Qui délivre le permis, et sur quoi

Il n'existe pas d'autorisation préfectorale pour faire évoluer un camping vers un parc résidentiel de loisirs. L'autorisation est un permis d'aménager, et il est délivré par le maire au nom de la commune dès lors que celle-ci est dotée d'un plan local d'urbanisme, d'un document en tenant lieu ou d'une carte communale (art. L.422-1 du code de l'urbanisme). Dans une commune sans document d'urbanisme, c'est encore le maire qui signe, mais au nom de l'État et après avis conforme du préfet. La compétence peut être déléguée à l'EPCI.

Le champ de l'autorisation mérite d'être précisé, parce qu'on lit souvent l'inverse : la création ou l'agrandissement d'un parc résidentiel de loisirs est soumis à permis d'aménager sans condition de seuil. Les seuils que l'on cite couramment, plus de vingt personnes ou plus de six hébergements de loisirs, ne concernent que les terrains de camping. Et le réaménagement d'un camping ou d'un parc existant y est soumis dès lors qu'il augmente de plus de 10 % le nombre des emplacements (art. R.421-19).

Le classement touristique est un acte distinct, postérieur et volontaire. Il ne conditionne pas la création, et la confusion entre les deux fait perdre du temps à beaucoup de projets.

La mise en concurrence, et la question préalable que presque personne ne pose

Lorsqu'une commune délivre un titre permettant d'occuper son domaine public en vue d'une exploitation économique, elle organise une procédure de sélection préalable présentant des garanties d'impartialité et de transparence, précédée de mesures de publicité (art. L.2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques). Une simple publicité préalable suffit lorsque l'occupation est de courte durée ou que le nombre d'autorisations n'est pas limité. Des exceptions existent, notamment l'urgence ou le cas où une seule personne est en droit d'occuper la dépendance ; dans ce dernier cas, la commune doit rendre publiques les considérations de droit et de fait qui l'ont conduite à écarter la procédure, obligation presque toujours oubliée.

Sur le domaine privé, la règle diffère et la prudence s'impose. Le Conseil d'État a jugé en décembre 2022 que ces obligations ne s'appliquent pas aux baux portant sur le domaine privé des personnes publiques. Mais le Gouvernement lui-même, dans une réponse publiée en juin 2025, invite à ne pas écarter la mise en concurrence de manière générale et abstraite, et recommande une analyse au cas par cas tenant compte de la rareté du bien et d'un éventuel intérêt transfrontalier. Une publicité, même allégée, reste le choix le plus sûr.

D'où la question préalable : votre camping relève-t-il du domaine public ou du domaine privé ? Un terrain affecté à l'usage direct du public, ou affecté à un service public avec un aménagement indispensable à ses missions, relève du domaine public. La qualification n'a rien d'évident, elle conditionne tout le reste, et l'affaire de Cerbère rappelle qu'un camping communal aménagé et exploité en régie peut parfaitement en relever.

Enfin, si le montage confie l'exploitation du service à un tiers avec transfert d'un risque d'exploitation, c'est le code de la commande publique qui s'applique, quelle que soit la domanialité. Pour un camping ou un parc communal, c'est souvent l'hypothèse réelle.

Ce qu'il faut apporter au conseil municipal

Cette section est faite pour être imprimée, découpée ou recopiée dans une note de synthèse. Elle ne contient rien qui ne soit établi plus haut.