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Une décision courte, et un enseignement qui tient en une phrase
Ce cas n'a pas la richesse chiffrée d'un rapport de chambre régionale des comptes. Il a autre chose : une règle nette, posée par le Conseil d'État, publiée au recueil Lebon, et qui s'applique à toute commune qui envisagerait de reprendre la main sur un camping confié à un tiers.
La règle est celle-ci. Faire entrer un bien dans le domaine public produit bien un effet sur le contrat en cours, mais cet effet ne met pas fin à l'occupation. Tant que la commune n'a pas pris de décision mettant fin à l'autorisation d'occuper, le contrat continue de valoir titre, et l'expulsion se heurte à une contestation sérieuse.
Document public. Conseil d'État, 8e et 3e chambres réunies, 21 décembre 2022, commune de Saint-Félicien, n° 464505, publié au recueil Lebon. La décision a été lue dans son texte intégral. Il s'agit d'une décision de référé, et cette précision n'est pas de forme : elle borne sa portée, comme expliqué plus bas.
Ce qui a été décidé
Le 8 février 2019, la commune de Saint-Félicien, en Ardèche, délibère pour désaffecter puis déclasser son camping. Le bien sort du domaine public et entre dans le domaine privé communal. Le 1er septembre 2019, elle conclut avec une société un bail commercial de neuf ans portant sur le terrain.
La commune change ensuite de position. Le 22 septembre 2020, elle abroge la délibération de 2019. Le 17 décembre 2020, elle délibère pour constater l'extinction du bail. Le tribunal administratif de Lyon annule la première de ces deux délibérations le 3 mai 2022. Le 10 mai 2022, la commune reprend une délibération réaffectant les biens au service public de camping municipal.
Le terrain est alors, de nouveau, dans le domaine public. La commune demande au juge des référés d'ordonner l'expulsion de la société qui l'occupe.
Ce qui a été oublié
Le Conseil d'État commence par donner raison à la commune sur le raisonnement de fond. Un bien déjà doté des aménagements indispensables et affecté à un service public entre dans le domaine public, même si un droit d'occupation contractuel a été conféré à un tiers. C'est ce point qui vaut à la décision d'être publiée au recueil.
Il en tire une première conséquence, favorable à la commune : le contrat ne peut pas conserver son caractère de bail commercial après l'entrée du bien dans le domaine public, pour celles de ses clauses qui sont incompatibles avec la domanialité publique. Le locataire ne peut donc pas se prévaloir de la propriété commerciale ni du droit au renouvellement.
Puis vient la seconde conséquence, et elle défait tout. Le contrat, écrit le Conseil d'État, constituait néanmoins, tant que la commune n'y avait pas mis fin, un titre autorisant son titulaire à occuper la dépendance. Or aucune décision de la commune n'était intervenue, postérieurement au classement dans le domaine public, pour mettre fin à cette autorisation d'occupation.
La commune avait délibéré trois fois. Elle avait désaffecté, abrogé, réaffecté, constaté une extinction. Elle n'avait pas fait la seule chose qui comptait : prendre, après le classement, une décision mettant fin au titre d'occupation.
Ce que ça a coûté
La demande d'expulsion est jugée se heurter à une contestation sérieuse, et elle est rejetée. La commune est condamnée à verser 3 000 € à la société au titre des frais de procédure. L'occupation se poursuit.
La décision réserve par ailleurs, sans se prononcer dessus, la possibilité pour l'occupant de rechercher devant le juge administratif l'indemnisation du préjudice résultant de la perte du caractère commercial de son bail.
Elle ne dit pas que la commune a été condamnée à indemniser l'exploitant. Aucune indemnisation n'a été jugée : le Conseil d'État réserve seulement la possibilité d'une action, par une incise. Les 3 000 € sont des frais de procédure, pas une indemnité.
Elle ne dit pas non plus que l'expulsion serait impossible. Il s'agit d'un référé mesures utiles : le juge y écarte les demandes qui se heurtent à une contestation sérieuse, sans trancher le fond. Une commune qui prendrait la décision manquante se retrouverait dans une situation juridique différente. Nous ignorons quelle a été la suite de ce litige, et nous ne l'inventons pas.
Ce qu'une commune en retient
Trois réflexes, dans cet ordre.
- Une délibération de réaffectation n'est pas une décision de fin de titre. Ce sont deux actes distincts, et le second doit intervenir après le premier. Une commune qui réaffecte son camping au service public doit prendre, ensuite, une décision expresse mettant fin à l'autorisation d'occuper.
- La chronologie compte plus que le nombre de délibérations. Saint-Félicien en a pris quatre en trois ans. Aucune n'était celle qu'il fallait, au moment où il fallait.
- Faire entrer un bien dans le domaine public change le régime du contrat, pas son existence. Le bail perd ses clauses incompatibles avec la domanialité publique, ce qui est déjà beaucoup pour l'occupant, mais il continue d'autoriser l'occupation.
Une remarque de méthode pour finir. La décision comporte une erreur de plume : son point 1 vise une ordonnance du 11 mars 2022 alors que l'ordonnance attaquée est celle du 11 mai 2022, comme l'établissent l'exposé de procédure et le dispositif. Si vous citez ce texte dans une note et qu'un contradicteur relève l'incohérence, elle est dans la décision publiée, pas dans votre lecture.
Ce cas est l'un des quatre documentés dans les cinq voies ouvertes à une commune. Le mécanisme de sortie du domaine public, lui, est exposé dans désaffectation et déclassement.
Note de méthode : la décision a été lue dans son texte intégral, et non dans un commentaire. Les commentaires de cabinets consultés en recoupement concordent sur les deux points retenus ici, la perte du caractère commercial du bail et la nécessité d'une décision mettant fin au titre.
Réserves : cette décision est un référé et ne tranche pas le fond du litige. Nous n'avons pas identifié de contentieux au fond ultérieur entre la commune et la société, ni sur la validité de la résiliation, ni sur l'indemnisation. Ne rien conclure sur l'issue finale de cette affaire à partir de la seule décision de 2022.
Sources
- La décision, sur le site de la juridiction : Conseil d'État, 21 décembre 2022, n° 464505, publié au recueil Lebon
- Le texte intégral : Légifrance, CETATEXT000046949609
- Le référé mesures utiles : code de justice administrative, article L.521-3
Foire aux questions
Un bail commercial survit-il à l'entrée du terrain dans le domaine public ?
Pas en tant que bail commercial !
Le Conseil d'État a jugé le 21 décembre 2022 qu'un tel contrat ne peut pas conserver ce caractère, après l'inclusion dans le domaine public des biens sur lesquels il porte, pour celles de ses clauses qui sont incompatibles avec la domanialité publique.
Le preneur perd donc les protections propres au statut des baux commerciaux. Mais le contrat continue de valoir titre d'occupation du domaine public tant que la personne publique n'y a pas mis fin : l'occupant n'est pas sans titre pour autant, et il peut rechercher devant le juge administratif l'indemnisation du préjudice résultant de ce changement de régime.
Que doit faire une commune pour reprendre un camping qu'elle a réaffecté au service public ?
Prendre, après le classement dans le domaine public, une décision expresse mettant fin à l'autorisation d'occupation dont bénéficie l'exploitant.
C'est précisément ce que la commune de Saint-Félicien n'avait pas fait, et c'est ce qui a fait échouer sa demande d'expulsion.
Une délibération de réaffectation, une abrogation d'une délibération antérieure ou une délibération constatant l'extinction du bail ne remplacent pas cet acte. L'ordre des opérations compte : la décision de fin de titre doit être postérieure au classement.
Un camping communal fait-il partie du domaine public ?
Cela dépend de deux conditions cumulatives posées par l'article L.2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : le bien doit être affecté à l'usage direct du public ou à un service public, et, dans ce second cas, faire l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service.
Un camping aménagé, doté de sanitaires, de réseaux et d'un accueil, exploité en service public, remplit couramment ces conditions. La qualification n'est ni automatique ni évidente, et elle conditionne le régime applicable : elle doit être établie avant toute décision, pas après.